GlüStV 2021 unter Druck – Schwarzmarkt gewinnt

Fünf Jahre nach dem Start des Glücksspielstaatsvertrags 2021 ist eines klar: Der legale Online-Glücksspielmarkt in Deutschland verliert Spieler. Nicht wegen schlechter Spiele, sondern wegen Regeln, die viele als schlicht unzumutbar empfinden. Die Glücksspielstaatsvertrag 2021 Evaluierung, die bis zum 31. Dezember 2026 abgeschlossen sein soll, wird zeigen müssen, ob der Gesetzgeber das inzwischen auch so sieht.

Ein Markt unter Druck

Der GlüStV 2021 trat mit einem klaren Versprechen an: Ordnung in den chaotischen Online-Glücksspielmarkt bringen, Spieler schützen, den Schwarzmarkt austrocknen. Die Instrumente dafür waren streng. Eine Einsatzobergrenze von einem Euro pro Spin bei virtuellen Automatenspielen, eine plattformübergreifende Einzahlungsgrenze von 1.000 Euro pro Monat, überwacht durch das LUGAS-System, dazu ein Pflichtintervall von fünf Sekunden zwischen den Drehs. Das LUGAS Einzahlungslimit 1000 Euro gilt dabei nicht pro Anbieter, sondern wird durch die zentrale LUGAS-Datenbank anbieterübergreifend erfasst. Im europäischen Vergleich gehören diese Vorgaben zu den restriktivsten überhaupt, kein anderer EU-Staat hat diese Kombination in dieser Form eingeführt.

Der Gedanke dahinter war nachvollziehbar. Wer den Zugang zum Spiel bremst, bremst auch mögliche Suchtentwicklungen. Suchtforscher wie Dr. Tobias Hayer von der Universität Bremen haben den Zusammenhang zwischen Produktgestaltung und problematischem Spielverhalten wiederholt dokumentiert. Doch die Praxis zeigt ein anderes Bild. Wer im lizenzierten Markt an die monatliche Einzahlungsgrenze stößt oder sich durch den Takt des Fünf-Sekunden-Intervalls gestört fühlt, sucht nach Alternativen. Und die findet man schnell.

Der Schwarzmarkt wächst still

Gibt man bestimmte Spieltitel oder Bonusangebote in deutschen Suchmaschinen ein, tauchen binnen Sekunden Seiten auf, die außerhalb des Zuständigkeitsbereichs der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder (GGL) operieren. Plattformen ohne deutsche GGL-Erlaubnis, ohne LUGAS-Anbindung, ohne die Beschränkungen des Staatsvertrags. Der Schwarzmarkt Online Glücksspiel Deutschland ist dabei kein diffuses Phänomen mehr: Schätzungen gehen davon aus, dass unlizenzierte Anbieter Bruttospielerträge im mittleren dreistelligen Millionenbereich erwirtschaften, während die Kanalisierungsquote lizenzierter Anbieter je nach Berechnung zwischen 50 und 70 Prozent liegt. Eine dieser Seiten, die bei solchen Suchanfragen auftaucht, ist chickenroad-2.de.com, ein Beispiel für die Art von Crash-Game- und Alternativformat-Angeboten, die sich im deutschsprachigen Web außerhalb jeder regulatorischen Kontrolle bewegen. Solche unlizenzierte Glücksspielplattformen sind kein Randphänomen mehr.

Das ist das eigentliche Problem. Die GGL kann Anbieter auf ihrer Whitelist legaler Online Casinos kontrollieren, aber sie kann das Internet nicht sperren. IP-Blocking und DNS-Sperren gegen illegale Anbieter sind möglich, werden von der GGL auch eingesetzt, stoßen aber schnell an technische Grenzen. VPNs sind legal, Zahlungsdienstleister lassen sich umgehen, und viele der betroffenen Plattformen operieren unter Malta Gaming Authority- oder Curacao-Lizenz, was ihnen eine gewisse rechtliche Grauzone verschafft. Der Verbraucherschutz, den der GlüStV verspricht, gilt nur für die, die im lizenzierten System bleiben. Wer geht, ist schutzlos, und das gilt auch für die OASIS-Sperrdatei: Das System zum Online-Abgleich von Spielersperren greift nur dort, wo Anbieter zur Anbindung verpflichtet sind.

Dabei fehlt es im lizenzierten Markt nicht an Qualität. Push Gaming etwa veröffentlicht weiterhin aktiv neue Titel für den deutschen Markt, zuletzt am 3. Juni 2026 mit Razor Shark Jackpots. Das zeigt, dass gute Inhalte bei zugelassenen Anbietern durchaus vorhanden sind. Doch Spieler, die sich durch Einzahlungslimits oder Einsatzbeschränkungen bei virtuellen Automatenspielen mit GlüStV-Lizenz eingeengt fühlen, suchen denselben Inhalt auf Seiten ohne jede Auflage. Das ist keine Theorie. Es ist messbar, auch wenn die GGL bislang keine öffentlichen Migrationsdaten veröffentlicht hat.

2026 als mögliche Korrektur

Genau hier wird der Blick auf das Jahr 2026 wichtig. Die GlüStV Evaluierung 2026 ist nach § 32 des Staatsvertrags gesetzlich vorgeschrieben, der Abschlussbericht soll bis Ende des Jahres vorliegen. Wer ihn als reine Bestandsaufnahme liest, verpasst seinen eigentlichen Zweck. Es ist die Gelegenheit zu fragen, ob die Eingriffsschwellen wirklich das erreichen, was sie sollen, oder ob sie das Gegenteil bewirken. Die Innenministerkonferenz (IMK) wird dabei eine Rolle spielen, wenn es darum geht, politische Schlussfolgerungen zu ziehen.

Ich sage das nicht als Anwalt der Glücksspielindustrie. Es geht mir nicht darum, Limits grundsätzlich abzulehnen. Aber ein Schutzrahmen, der Spieler systematisch auf unregulierte Plattformen treibt, schützt niemanden. Er schafft eine Illusion von Kontrolle, während der tatsächliche Markt sich anderswo organisiert. Studien wie der Glücksspiel-Survey 2023 oder Untersuchungen der BZgA legen nahe, dass Spielerschutz am wirkungsvollsten dort greift, wo er tatsächlich angewendet wird, also im lizenzierten Markt, nicht auf Offshore-Seiten.

Dass ausgerechnet ein One-Euro-Limit pro Spin als Schutzmaßnahme gilt, während dieselben Spiele auf Offshore-Seiten ohne jede Begrenzung verfügbar sind, ist ein Widerspruch, den die Politik bisher nicht aufgelöst hat. Kein anderer EU-Staat hat diese Kombination aus Einzahlungsdeckel, Spin-Limit und Intervallpflicht in dieser Form eingeführt. Das allein sollte zu denken geben, zumal EuGH-Urteile zur EU-Dienstleistungsfreiheit zeigen, dass zu restriktive nationale Regelungen auch rechtlich angreifbar sein können.

Was nach dem Bericht kommt

Die Evaluierung 2026 ist keine Garantie für Reformen. Staatsverträge zwischen 16 Bundesländern zu ändern ist politisch aufwendig und langsam. Trotzdem kann der Bericht den Diskurs verschieben. Wenn er belegt, was Branchenbeobachter seit Jahren behaupten, nämlich dass restriktive Produktregeln die Kanalverlagerung beschleunigen, wird es schwerer, an den bestehenden Grenzen festzuhalten. Eine mögliche Folge wäre ein zweiter Änderungsstaatsvertrag, der in Richtung GlüStV 2029 Reformierung der Glücksspielregulierung weist und etwa die Einsatzgrenzen bei virtuellen Automatenspielen neu bewertet.

Die eigentliche Frage ist, ob die Politik bereit ist, die eigenen Annahmen zu überprüfen. Oder ob der Schwarzmarkt bis dahin so groß geworden ist, dass der lizenzierte Markt keine kritische Masse mehr hat, um als Referenzrahmen zu dienen. Das wäre keine Regulierung. Das wäre Verwaltung des Scheiterns.